《安全生產(chǎn)法》修改的必要性和過程

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關于修改安全生產(chǎn)法的決定，標志著安全生產(chǎn)法制建設向前邁出了關鍵性的一步，對指導和推進安全生產(chǎn)工作將起到十分重要的作用。

安全生產(chǎn)事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。2002年制定的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱現(xiàn)行安全生產(chǎn)法）施行10余年來，對建立安全生產(chǎn)法治秩序，預防和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。由于我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展進程中，安全生產(chǎn)基礎仍然比較薄弱，安全生產(chǎn)責任不落實、安全防范和監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營建設行為屢禁不止等問題較為突出，生產(chǎn)安全事故還處于易發(fā)多發(fā)的特殊時期，特別是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產(chǎn)各方面工作亟須進一步加強。

黨中央、國務院歷來高度重視安全生產(chǎn)工作。中央領導同志多次就安全生產(chǎn)工作提出要求，強調(diào)堅守發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價這條“紅線”；要深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓，筑牢科學管理的安全防線；安全生產(chǎn)既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)，要樹立以人為本、安全發(fā)展理念，創(chuàng)新安全管理模式，落實企業(yè)主體責任，提升監(jiān)管執(zhí)法和應急處置能力；要堅持預防為主、標本兼治，健全各項制度，嚴格安全生產(chǎn)責任，對安全隱患實行“零容忍”，切實維護人民群眾的生命安全。按照中央領導同志要求，在總結(jié)多年來經(jīng)驗教訓的基礎上，安全監(jiān)管總局與法制辦共同研究形成了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法修正案（草案）》（以下簡稱草案）。2014年1月15日，草案經(jīng)國務院第36次常務會議討論通過。2月25-27月，十二屆全國人大常委會第七次會議對草案進行了第一次審議。8月26日，十二屆全國人大常委會第十次會議對草案進行了第二次審議，并在8月31日通過了修改《安全生產(chǎn)法》的決定。

新《安全生產(chǎn)法》的十大亮點

修改后的《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱新法），認真貫徹落實習近平總書記、李克強總理關于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，從強化安全生產(chǎn)工作的擺位、進一步落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任，政府安全監(jiān)管定位和加強基層執(zhí)法力量、強化安全生產(chǎn)責任追究等4個方面入手，著眼于安全生產(chǎn)現(xiàn)實問題和發(fā)展要求，補充完善了相關法律制度規(guī)定，主要有十大亮點。

（一）堅持以人為本，推進安全發(fā)展 

新法提出安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持安全發(fā)展，充分體現(xiàn)了習近平總書記等中央領導同志近一年來關于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，對于堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，正確處理重大險情和事故應急救援中“保財產(chǎn)”還是“保人命”問題，具有重大現(xiàn)實意義。

（二）建立完善安全生產(chǎn)方針和工作機制 

新法確立了“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作“十二字方針”，明確了安全生產(chǎn)的重要地位、主體任務和實現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。“安全第一”要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動必須把安全放在首位，不能以犧牲人的生命、健康為代價換取發(fā)展和效益�！邦A防為主”要求把安全生產(chǎn)工作的重心放在預防上，強化隱患排查治理，打非治違，從源頭上控制、預防和減少生產(chǎn)安全事故。“綜合治理”要求運用行政、經(jīng)濟、法治、科技等多種手段，充分發(fā)揮社會、職工、輿論監(jiān)督各個方面的作用，抓好安全生產(chǎn)工作。 

（三）落實“三個必須”，明確安全監(jiān)管部門執(zhí)法地位

按照“三個必須”（管業(yè)務必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全）的要求，新法規(guī)定：一是國務院和縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。二是明確國務院和縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實施綜合監(jiān)督管理，有關部門在各自職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。三是明確各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查。

（四）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構安全生產(chǎn)職責

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是安全生產(chǎn)工作的重要基礎，有必要在立法層面明確其安全生產(chǎn)職責，同時，針對各地經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的安全監(jiān)管體制不順、監(jiān)管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發(fā)等突出問題，新法明確：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。

（五）進一步強化生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任

新法把明確安全責任、發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機構和安全生產(chǎn)管理人員作用作為一項重要內(nèi)容，作出4個方面的重要規(guī)定：一是明確委托規(guī)定的機構提供安全生產(chǎn)技術、管理服務的，保證安全生產(chǎn)的責任仍然由本單位負責；二是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責任制的內(nèi)容，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產(chǎn)責任制落實情況的監(jiān)督考核；三是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構以及安全生產(chǎn)管理人員履行的七項職責；四是規(guī)定礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目竣工投入生產(chǎn)或者使用前，由建設單位負責組織對安全設施進行驗收。

（六）建立事故預防和應急救援的制度 

加強事前預防和事故應急救援是安全生產(chǎn)工作的兩項重要內(nèi)容。新法規(guī)定：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建立生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，并向從業(yè)人員通報隱患排查治理情況。二是政府有關部門要建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患。三是對未建立隱患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隱患的行為，設定了嚴格的行政處罰。四是賦予負有安全監(jiān)管職責的部門對拒不執(zhí)行執(zhí)法決定、有發(fā)生生產(chǎn)安全事故現(xiàn)實危險的生產(chǎn)經(jīng)營單位依法采取停電、停供民用爆炸物品等措施，強制生產(chǎn)經(jīng)營單位履行決定。五是國家建立應急救援基地和應急救援隊伍，建立全國統(tǒng)一的應急救援信息系統(tǒng)。生產(chǎn)經(jīng)營單位應當依法制定應急預案并定期演練。參與事故搶救的部門和單位要服從統(tǒng)一指揮，根據(jù)事故救援的需要組織采取告知、警戒、疏散等措施。

（七）建立安全生產(chǎn)標準化制度 

近年來礦山、危險化學品等高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)標準化取得了顯著成效，工貿(mào)行業(yè)領域的標準化工作正在全面推進，企業(yè)本質(zhì)安全生產(chǎn)水平明顯提高。結(jié)合多年的實踐經(jīng)驗，新法在總則部分明確提出推進安全生產(chǎn)標準化工作，這將對強化安全生產(chǎn)基礎建設，促進企業(yè)安全生產(chǎn)水平持續(xù)提升產(chǎn)生重大而深遠的影響。

（八）推行注冊安全工程師制度

為解決中小企業(yè)安全生產(chǎn)“無人管、不會管”問題，促進安全生產(chǎn)管理人員隊伍朝著專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展，國家自2004年以來連續(xù)10年實施了全國注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格統(tǒng)一考試，21.8萬人取得了資格證書。截至2013年12月，已有近15萬人注冊并在生產(chǎn)經(jīng)營單位和安全生產(chǎn)中介服務機構執(zhí)業(yè)。為此新法確立了注冊安全工程師制度，并從兩個方面加以推進：一是危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位應當有注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作，鼓勵其他生產(chǎn)經(jīng)營單位聘用注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作。二是建立注冊安全工程師按專業(yè)分類管理制度，授權國務院有關部門制定具體實施辦法。

（九）推進安全生產(chǎn)責任保險制度

新法總結(jié)近年來的試點經(jīng)驗，通過引入保險機制，促進安全生產(chǎn)，規(guī)定國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責任保險。安全生產(chǎn)責任保險具有其他保險所不具備的特殊功能和優(yōu)勢：一是增加事故救援費用和第三人（事故單位從業(yè)人員以外的事故受害人）賠付的資金來源。二是有利于現(xiàn)行安全生產(chǎn)經(jīng)濟政策的完善和發(fā)展。三是通過保險費率浮動、引進保險公司參與企業(yè)安全管理，可以有效促進企業(yè)加強安全生產(chǎn)工作。

（十）加大對安全生產(chǎn)違法行為的責任追究力度 

一是規(guī)定了事故行政處罰和終身行業(yè)禁入。按照兩個責任主體、四個事故等級，設立了對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負責人的八項罰款處罰明文，大幅提高對事故責任單位的罰款金額。二是加大罰款處罰力度。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)規(guī)模等實際，新法維持罰款下限基本不變、將罰款上限提高了2至5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期整改作為前置條件。這反映了“打非治違”、“重典治亂”的現(xiàn)實需要，強化了對安全生產(chǎn)違法行為的震懾力，也有利于降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效能。三是建立了嚴重違法行為公告和通報制度。要求負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當向社會公告，并通報行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理部門和有關金融機構。

新法確立安全生產(chǎn)工作機制的內(nèi)涵及構建思路

堅持“十二字方針”，總結(jié)實踐經(jīng)驗，新法明確要求建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的機制，進一步明確各方安全生產(chǎn)職責。其中，生產(chǎn)經(jīng)營單位負責是根本，職工參與是基礎，政府監(jiān)管是關鍵，行業(yè)自律是發(fā)展方向，社會監(jiān)督是實現(xiàn)預防和減少生產(chǎn)安全事故的重要推動力量。

（一）生產(chǎn)經(jīng)營單位負責，就是要生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位的安全生產(chǎn)負責 

生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責任主體，對本單位的安全生產(chǎn)保障負責，新法從多個方面進行了規(guī)定，包括生產(chǎn)經(jīng)營單位應當具備法定的安全生產(chǎn)條件、生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人的安全生產(chǎn)職責、安全生產(chǎn)投入、安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)管理機構以及安全生產(chǎn)管理人員的職責及配備、從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓、安全設施與主體工程“三同時”、安全警示標志、安全設備管理、危險物品安全管理、危險作業(yè)和交叉作業(yè)安全管理、發(fā)包出租的安全管理、事故隱患排查治理、有關從業(yè)人員安全管理等20個方面。

（二）職工參與，就是要從業(yè)人員積極參與本單位的安全生產(chǎn)管理，正確履行相應的權利和義務 

要積極參加安全生產(chǎn)教育，提高自我保護意識和安全生產(chǎn)意識。職工有權對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議，對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題，有權批評檢舉控告，有權拒絕違章指揮和強令冒險作業(yè)。生產(chǎn)經(jīng)營單位的工會要依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權益。生產(chǎn)經(jīng)營單位制定或者修改有關安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，應當吸取工會的意見。新法設立了從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權利義務專章。

（三）政府監(jiān)管，就是要切實履行政府及其監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責

健全完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的工作機制，強化安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管，全面落實行行業(yè)主管部門的專業(yè)監(jiān)管和行業(yè)管理指導職責。各部門要加強協(xié)作，形成監(jiān)管合力，在各級政府統(tǒng)一領導下，嚴厲打擊違法生產(chǎn)、經(jīng)營等影響安全生產(chǎn)的行為，對拒不執(zhí)行監(jiān)管監(jiān)察指令的生產(chǎn)經(jīng)營單位，要依法依規(guī)從重處罰。新法設立了安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理專章，從多個方面對監(jiān)督管理的職責進行了規(guī)定。

（四）行業(yè)自律，主要是指行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織要自我約束 

一方面，各個行業(yè)都要遵守國家法律、法規(guī)和政策，另一方面行業(yè)組織要通過行規(guī)、行約制約本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的行為。通過行業(yè)問的自律，促使生產(chǎn)經(jīng)營單位能從自身安全生產(chǎn)的需要和保護從業(yè)人員生命健康的角度出發(fā)，自覺開展安全生產(chǎn)工作，切實履行生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定職責和社會職責。新法規(guī)定：“有關協(xié)會組織依照法律、行政法規(guī)和章程，為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)方面的信息、培訓等服務，發(fā)揮自律作用，促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)管理�！�

（五）社會監(jiān)督，就是要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，任何單位和個人都有權對違反安全生產(chǎn)的行為進行檢舉和控告

注重發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。有關部門和地區(qū)要進一步暢通安全生產(chǎn)的社會監(jiān)督渠道，設立舉報電話，接受人民群眾的公開監(jiān)督。新法規(guī)定：“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，均有權向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告或者舉報。居民委員會、村民委員會發(fā)現(xiàn)其所在區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位存在事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為時，應當向當?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P部門報告。新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產(chǎn)公益宣傳教育的義務，有對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為進行輿論監(jiān)督的權利�！�

新法與其他相關法律的關系 

安全生產(chǎn)法的適用范圍是其第二條所規(guī)定的，分為兩個層次，第一層次為一般規(guī)定，第二層次為“另有規(guī)定”。

（一）對安全生產(chǎn)法適用范圍中“一般規(guī)定”的理解 

安全生產(chǎn)法適用范圍第一層次的規(guī)定是，在中華人民共和國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本法（安全生產(chǎn)法）。這項規(guī)定所包含的內(nèi)容和所覆蓋的范圍都是清楚的，在立法過程中曾經(jīng)討論到對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位如何具體理解，這應當是指： 1.各種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，包括國有的、集體的、混合經(jīng)濟的、私營的、個體經(jīng)營的、中外合資的、外商獨資的等，都在適用范圍之列。 2.各個地區(qū)、各種行業(yè)、各個部門、各個系統(tǒng)中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位都應當在適用范圍之列。 3.安全生產(chǎn)法所指的生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一個廣義的概念，既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，既包括合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也包括非法的生產(chǎn)經(jīng)營活動等。 4.從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中作為一個基本單元出現(xiàn)的實體，比如一個個體工商戶，從事生產(chǎn)活動或者從事經(jīng)營活動，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單元，涉及安全生產(chǎn)的仍要遵守安全生產(chǎn)法。

（二）對安全生產(chǎn)法適用范圍中“另有規(guī)定”的理解 

1.有一部分生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位或安全事項具有特殊性，國家對其另行立法進行規(guī)范是必要的，對這部分在法律、行政法規(guī)中另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這部分另有規(guī)定的范圍在新法中作出了劃分，為消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全、特種設備安全。也就是在這些領域中的安全事務，由有關的法律、行政法規(guī)進行調(diào)整，執(zhí)行有關法律、行政法規(guī)中已作出的規(guī)定。但是，新法確立的以人為本、安全發(fā)展的理念，安全生產(chǎn)工作方針、基本法律制度仍然適用于其他行業(yè)和領域的安全生產(chǎn)工作。 2.還有一些立法，有專門為安全生產(chǎn)立法的，如1992年制定礦山安全法；有在一些有關法律中對安全生產(chǎn)作出規(guī)定的，如在勞動法中對勞動安全、煤炭法中對煤礦安全、建筑法中對建筑安全生產(chǎn)等都作出了規(guī)定。這些規(guī)定與新法的規(guī)定是基本一致的。

新法涉及的配套法規(guī)和標準制度 

根據(jù)新法規(guī)定，需要國務院和國務院有關部門制定的配套法律和標準制度有8個，有的已經(jīng)制定，有的尚未制定，需要各有關部門按照職責分工抓緊制定。

一是新法第二十條規(guī)定的安全生產(chǎn)費用提取、使用和監(jiān)管的具體辦法。財政部、安全監(jiān)管總局已于2012年2月14日制定了《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》（財企[2012]16號）。

二是新法第二十四條規(guī)定的注冊安全工程師按照專業(yè)分類管理的具體辦法。由人力資源和社會保障部和安全監(jiān)管總局會同國務院有關部門制定，爭取用一年左右的時間完成。

三是新法二十七條規(guī)定的特種作業(yè)人員范圍。新法規(guī)定由安全監(jiān)管總局會同國務院有關部門確定。安全監(jiān)管總局已于2010年5月24目制定了《特種作業(yè)人員培訓考核管理規(guī)定》（安全監(jiān)管總局第30號）。

四是新法第三十五條規(guī)定的嚴重危及生產(chǎn)安全的工藝、設備目錄。由安全監(jiān)管總局會同國務院有關部門制定。

五是新法第四十條規(guī)定的其他危險作業(yè)的范圍，由安全監(jiān)管總局會同國務院有關部門制定。

六是新法第七十三條規(guī)定的安全生產(chǎn)重大事故隱患或者違法行為舉報獎勵辦法，由安全監(jiān)管總局會同國務院財政部門制定。安全監(jiān)管總局、則政部已于2012年5月2日制定了《安全生產(chǎn)舉報獎勵辦法》。 　

七是新法第八十三條規(guī)定的生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理的具體辦法由國務院制定。2007年4月9日國務院已經(jīng)公布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。

八是新法第一百一十三條規(guī)定的重大事故隱患判定標準。由國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門根據(jù)各自的職責分工，分別制定相關行業(yè)領域的重大事故隱患判定標準。